企业破产案件中政府、法院协调机制研究

摘 要 在强调以市场经济模式作为破产企业资源配置的思路的同时不能忽视我国政府在破产案件审理处置中的积极作用。与英美国家相比，在我国公有制为主体的制度体系中，我国宪法、经济法、行政法等赋予政府更多的经济资源控制范围、经济管理、经济调控权力、社会服务功能，所以人民法院在破产案件审理处置中要依托各地党委的正确领导和政府的大力支持，建立政府与法院相互协同的破产统一协调机制。实践中的“府院协调机制”也还存在一些不足：一是地方政府事前调研、监管不足;二是政府未能建立企业破产重整的监管机构，以便使负有管理责任的破产从业者、对破产负有管理义务或注意义务的董事等公司高管等处于被严格监督的状态;三是协调机制不规范。完善“府院协调机制”应该从以下四个方面入手：一是加强政府监管的信息化建设;二是成立政府监管机构，构筑企业破产重整过程的监督机制;三是协调支持机制的规范化、常态化;四是在法院的协调下建立破产资产管理人与政府的提前沟通机制。

关键词 破产 政府调控 “府院协调机制”

作者简介：方来红，江苏昶兴律师事务所主任，研究方向：民商法法律制度。

中图分类号：D630 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.02.197

一、问题的提出

政府主导企业破产、建立市场出清机制自然因为理性有限、政府目标多元、人情关系牵扯而致破产案件的审理与处置难免产生有法不依、违反经济规律等现象。可以想象，这些现象导致的结果可能就是法治信仰的缺失、少数政府官员“寻租”、经济失序。因此，企业破产的审理理念还是应该确立为回归市场、遵守市场规律的正确理念，遵守党的十八届三中全会决议所确定的“市场在资源配置中起决定性作用”的这个重要决定。这种破产、或破产重整的思路叫做法庭内“市场化退出制度”。换言之，在法庭内的企业破产、破产后的重整要以市场化改革的政策导向，尊重经济规律，利用市场机制、经济方法、法律手段实现落后产能、落后生产要素组织主体的法治清理，推动落后市场主体退出市场生态系统的过程、方式。

这一思路总体来说是一种以市场经济模式为资源配置的思路，是改革方向的不二选择。但是，在中国如果忽视政府的作用、一味地强调市场就极易走向思维的极端或误区。有论者以2017年美国特拉华州破产法院法官经过听证、批准了未来能源控股有限公司的重整计划为例，强调市场化破产重组三个基本要素，即以破产法为核心的充分的法律约束和支持，市场主体的充分参与，法官坚守自己的被动、中立的司法角色。该论者因此认为，“我国当前的破产重组制度既没有给市场主体谈判博弈提供充分的平台，又给法官主导破产重组提供了太大的权力，如果沿着这条道一直跑下去，可能会离市场化破产重组越来越远。” 换言之，法官在破产案件中不能取得主导地位而应该居中裁判，法院与政府联合协调处理案件更是不可取。可是，一如马克思所说的人是社会关系的总和那样，破产案件所处理的标的企业同样是社会关系的总和，涉及较多的外部关系，人民法院居中裁判往往难以解决破产企业所涉及到的包括但远远不限于职工被拖欠的工资、职工安排等各种社会问题。与英美国家相比，在我国公有制为主体的制度体系中，我国宪法、经济法、行政法等赋予政府更多的经济资源控制范围、经济管理权、经济调控权力、社会服务功能。所以，企业的破产重整，虽然要减少行政机关对市场的直接介入与事先干预，但还是要“发挥政府的服务职能，提供高效便民的市场退出通道。” 人民法院在处置破产案件中要发挥政府的这个“服务”职能，就是要依托各地党委的正确领导和政府的大力支持，建立政府与法院相互协同的“破产统一协调机制”。

二、“府院协调机制”及其存在的问题

实践中，一些企业在破产重整计划通过后，因相关政府配套制度及有力的支持措施的缺失又重新陷入困境。例如，金融机构的信用评级不修复、银行基本账户不开通就可能使重整后企业借贷依然无望、资金往来受到严重限制。因此，重整能否成功，决不是重整计劃的司法通过，主要取决于重整企业的可持续发展。而后者又取决于政府对其信用修复、适当的税收优惠、银行基本账户的恢复等方面予以的大力支持。政府的这种功能是市场无法替代的，却是现代市场经济所必需的，也是法律体系特别是经济法所赋予的政府经济调控的职能之一。

（一）“府院协调机制”的成功案例一则

庄吉服装是温州地区知名服装品牌。庄吉集团有限公司、温州庄吉集团工业园区有限公司、温州庄吉服装销售有限公司、温州庄吉服装有限公司（以下简称“服装公司”）四企业长期经营服装业务，且服装业务一直经营良好。但因盲目扩张，投资了并不熟悉的造船行业。2014年引发了债务人的银行信用危机。2014年10月9日，除服装公司外，其余三家公司向浙江省温州市中级人民法院申请破产重整。在破产审理中，温州市中级人民法院一方面依法进行审核对管理人提出的实质合并重整申请予以准许，另一方面，争取温州市委、市政府的支持，在重整计划草案通过后，温州市中级人民法院及时根据《中共温州市委专题会议纪要》[（2016）9号文件]对重整企业进行信用修复，使得重整企业隔断历史不良征信记录、恢复正常使用包括基本户在内的银行账户、正常开展税务活动等，为重整企业营造了良好的经营环境。其典型意义一如最高人民法院所说：本案是法院依法审慎适用重整计划草案强制批准权、积极协调保障企业重整后正常经营的典型案例。而庄吉服装系列公司也不负众望，在重整成功后的第一个年度即成为当地第一纳税大户。

（二）实践中的“府院协调机制”及其不足

所谓“府院协调机制”就是指人民法院在审理破产案件过程中，要积极争取各地、各级党委、政府的支持，在当地党委、政府的协调下，加强和政府多部门的协调、沟通、配合，以便及时确立破产、重整的方向，从而化解矛盾、维护社会稳定、发展经济。“府院协调机制”由相应层面的政府、法院建立的对接协调机构以及对应的运行机制两个方面组成。第一，建立市级或省级府院协调机构。例如，温州市人民法院在破产案件的审判工作中，就得到了来自政府部门的有力支持（温州市成立了由市长担任组长的企业破产风险处置工作领导小组）。这种高级别的府院协调机制有效地提高了温州市人民法院的破产案件审理与顺利处置政策效率、经济效率和社会稳定效应。省级“府院联动”机构如甘肃省人民政府、甘肃省高级人民法院联合成立的工作机制。按照甘肃省人民政府、甘肃省高级人民共同签署的《关于建立甘肃省企业破产“府院联动”工作机制的通知》要求，甘肃省高院、甘肃省检察院、甘肃省发改委、甘肃省工信委等19家成员单位将共同担负起各自职能作用，推进企业破产审判的决策部署。第二，尝试建立联动机制、信息交换机制、协调机制、支持机制。人民法院如果要推动企业破产审判工作顺利进行，使破产重整后的企业能够尽快盘活重生、破产清算后的企业能够尽快退出市场，就必须依靠、发挥我国公有制条件下掌握丰富经济资源和强大经济调控能力的政府优势。例如，破产审判涉及的破产企业的资源置换、职工安置、税收优惠、信用修复、企业注销、破产费用保障、金融机构参与、产权界定、产权边界不清的盘活等重点难点问题，这些问题离不开政府部门在法律范围内的通融、多部门政策之协调。这就需要建立法院与政府之间的协调机构、联动机制、信息共享与通报机制、以及必要的经费支持机制。

当然，实践中的“府院协调机制”也还存在一些不足：一是地方政府事前调研、监管不足。地方政府未能较大发挥行政管理、经济调控的权力，充分利用金融管理部门、税务管理部门等市场监督管理职能部门或具有强大信息搜集能力的市场主体的经济信息资源，建设辖区内一定规模以上工商业企业的经营状况信息资源库，提前调研、建立破产预警机制。笔者在中国知网等期刊网上搜索“政府市场监管信息化”、“破产监管信息化”等类似主题，未能搜索到切合主题的文章。这说明我国理论界、实践界对相应的信息化管理未有足够的建树。二是政府未能建立企业破产重整的监管机构，使负有管理责任的破产从业者、对破产负有管理义务或注意义务的董事等公司高管等处于被严格监督的状态。三是协调机制还不规范、非常态化。针对目前各地正在进行构建的府、院破产统一协调机制，最高人民法院法官杜万华如是评价道：“基本上还处于探索个案沟通协调机制的层面，随着破产审判工作常态化，这种个案协调支持机制应当上升为规范化、常态化机制，以保证破产审判工作质量和效率的进一步提升。” 例如银行基本账户重新开户的、税务重整问题、破产企业处置所需费用筹措等需要政府的常态化、机制化、法律化支持。像浙江省温州市温州两级法院先后推动温州市两级财政设立破产援助专项资金共计1250万元 、以提高破产管理人履职的积极性的制度或政府支持的方式，能否形成全国统一性、规范化的支持制度。

三、“府院协调机制”的完善

（一）加强政府监管的信息化建设

目前，地方各级经济和信息化委员会都存在一定程度的市场风险监管、经济预警的职能。例如，《上海市经济和信息化委员会主要职责内设机构和人员编制规定》在主要工作职条款下第三项规定：监测分析工业、信息产业运行态势，统计并发布相关信息，进行预测预警等。又如，无锡市经济和信息化委员会的职责的第二项规定提到“协调解决经济运行中的矛盾和问题”;第十三规定提到“协调企业重大资产重组项目等工作职责”等。当然，我国在政府监管的信息化建设方面仅处于初始化阶段，其还存在不少问题，例如，没有形成信息社会下的政府信息资源的整体性思维，地方政府对政府信息资源的建设管理表面化现象严重，政府信息资源建设的制度缺失、导致在政府信息资源内容建设领域注意的焦点仅是办公自动化和“无纸化”等。 在信息化建设方面，政府要形成对营运不正常的、对市场有较大影响的企业的破产预警和识别机制，形成常态化监管，防范金融风险、社会不稳定风险。

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2019-07-17