《物权法》框架下的PPP项目资产权属问题研究

       

摘 要 一直以来，PPP项目资产权属问题都存在争议，本文在这一背景下，首先阐述了我国PPP资产权属问题的起源，然后对PPP项目资产权属界定的现状进行分析，最后从特殊资产权属的确定、约定是否属于物权法、“房随地走、地随房走”原则和不动产登记这几方面探讨了《物权法》框架下PPP项目资产权属问题，希望对相关人士带来一定的启示，为解决此问题提供新的思考角度。

关键词 《物权法》 PPP项目 PPP资产权属

作者简介：周凡，武汉大学北京研究院法学院法学理论专业，硕士，中级工程师，研究方向：市场经济与法治建设。

中图分类号：D923.2 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.02.151

近年来，我国越来越倾向采用PPP模式开展基础设施建设，政府、社会资本与第三方机构都在一同努力，进行PPP模式的推广，这使得PPP项目得到了极大的发展。但是在具体实践中依然存在着一定的问题。其中PPP资产所属权的问题就是具有争议性的问题，下面笔者将从《物权法》角度入手，探讨一下《物权法》框架下的PPP项目资产权属问题，以供业内人士参考。

一、我国PPP资产权属问题的起源

（一） PPP模式分析

PPP模式主要是指政府与资本合作的一种模式，近年来，政府需要提高公共服务能力，增强供给效率，就会与社会资本进行合作，购买相关的服务与股权，从而进行利益共享，风险共当，这样的合作模式就属于PPP模式。国家在党的十八届三中全会中明确提出，社会资本可以特许经营，参与到城市基础设施建设中来，那么这一思路的提出就极大程度的推动PPP项目的发展。而我国发改委、财务部等相关部门也陆续发布了一些PPP项目合作的文件，为PPP模式的实践提供了相关的配套建设，希望各地在进行公共事业与基础设施建设时，可以考虑到PPP模式，积极与社会资本进行合作。然而在进行PPP项目实操的过程中，却出现了较难解决的问题，就是PPP项目资产权属问题。

（二） PPP项目所属权问题的起源

其实PPP所属权问题来源已久，从上世纪九十年代开始，交通、环境、电力等领域就开始涉及PPP模式，当时的资产权属就没有一个明确的定论。在1995年，我国电力与交通部发布的文件中规定，特许期间的项目公司应拥有特许项目设施的所有权与合理收费权，项目公司也应承项目的维修保养义务 。而建设部在2004年出台的相关文件中提出，特许经营协议中项目公司如果自行将财产进行抵押，则应当取消特许经营权。其中第一个文件认为项目公司拥有资产所有权，而第二个文件认为规定双方具有资产权属，这就引发了PPP资产权属问题，正由于上述两个文件的规定的差异性，导致之后国家在PPP项目明确资产权属问题上一直存在争议。不过后者所提出的约定资产权属的方式争议较小，处理起来相对简单，并且社会遵循新法优于旧法的原则，所以在之后的实践中，通常按照约定的方式进行PPP资产权属的确定，但是这种解决方式依然存在争议。

二、PPP资产权属界定的现状分析

（一）PPP资产权属由政府所有的合理性

就目前我国PPP资产权属界定的现状来看，PPP项目的实践中，多数的项目资产依然由政府所有，这样的做法方法是较为合理的，其中的合理性主要体现在以下几点。第一，国家的基础设施建设与社会安全和人民利益息息相关，所以PPP项目是非常重要的项目，一旦发生社会资本违约的行为，可能会影响工期，甚至影响公共服务的稳定性，所以为了保障国家和社会的公共利益，PPP项目资产应当由政府所有。第二，如果PPP项目资产为项目公司所有，那么采用PPP模式开展项目工程，一般要涉及末期的资产移交问题，而依据税收管理的相关体系进行处理，项目公司需要移交大量的手续，并且会负担巨额的税费，致使项目公司进行二次交税，这不利于项目公司的发展，也会导致社会资本参与的积极性降低。所以为了提高社会资本的参与性，PPP项目资产也应归政府所有。第三，如果项目公司拥有PPP项目的所有权，那么并不能够发挥出所有权的作用与意义，因为PPP项目资产以公共设施居多，而我国《担保法》37条指出，公共设施是不可进行抵押的，所以这类资产无法成為担保品，那么其归属于项目公司实际上并没有意义，因此由政府拥有PPP项目权属则最为合理。

（二）案例分析

虽然以上三点证明了政府拥有PPP资产权属的合理性，但是在PPP模式下，政府与社会资本的出发点不同，但是都希望己方可以在PPP项目中拥有所有权，这就引发了BOT与BOOT之间的区别。以深圳市的某污水处理厂为例，在BOT模式下，深圳市明确提出了该污水处理厂的建设用地由市政府拨发给水务局，并且在特许经营的时间内，由水务局交给经营者无偿使用，并且其土地用途不允许被随意更改。由经营者投资建设的土地附着物、污水处理设施等，其产权归于市政府，在特许经营时间内，由政府无偿交给经营者使用，并且在期满后需要无条件移交给政府或者指定机构。根据深圳市的这一实际案例可以发现，根据物权法的相关要求，项目公司所获得的特殊经营权只是一种债权，而并非是物权。

三、《物权法》框架下的PPP项目资产权属问题

（一） 《物权法》中关于PPP项目资产权属的规定

虽然PPP资产权属问题存在争议，但是如果站在《物权法》的框架下考虑相关问题，那么就会得出结果。《物权法》是在2007年出台的，其中的几项条文为PPP资产权属问题提供了法律及依据。例如第142条中规定，如果建筑物及附属设施是由建设用地使用权人建造的，那么使用权人着具有资产所有权。《物权法》的第30条也规定，因合法建造、拆除房屋等事实行为设立或者消灭物权的，自事实行为成就时发生效力 。而建设用地的使用权人，不必登记不动产，只需要在对不动产进行处分时，办理登记即可，这时的登记则属于对物权变动的宣示。但是如果没有相关法律规定项目权属的其他情况，那么PPP项目资产应归项目公司所有。这就是《物权法》对PPP资产权属的规定，但是其中有四点问题需要具体明细。

（二） 特殊资产权属的确定

站在《物权法》的框架下分析PPP项目资产的权属情况，首先就要探讨《物权法》中对于特殊资产权属的确定问题，根据《物权法》第52条第2款规定显示，电信、公路等基础设施是为国家所有的。而在2014年11月，国家又发布相关文件，指明地方政府可以与社会资本放开支线铁路、市郊铁路等所有权。在2015年，发改委也提出铁路经营权可以对社会资本开放。虽然在公路与电力设施问题上，相关法律并没有明确规定资产权属问题，但是相关单位在实践中通常都会认为其归政府所有。然而笔者认为，随着社会的发展，政府的职能也在进行转变，为了使政府能够更加完善基础设施建设，加大与社会资产的合作力度，政府也应该在《物权法》的框架下，进行放权，遵循市场资源配置的作用，对公共设施的经营权与所有权进行开放 。例如，可以开放私立幼儿园、民营铁路，等公共设施的权利，但是一定要保证公共权益不受侵害。

（三） 约定是否属于物权法

目前，虽然学术界PPP项目的所有权问题的争议较大，但是在《物权法》的框架下，PPP模式中的项目资产权属问题必须要考虑到约定本身所包含的信息，并在遵守当事人意思自治原则基础上，将其中真实合意的约定作为一种例外的情况。例如，我国在《物权法》中，详细规定了建设用地使用权与建筑物、构筑物之间的关系问题，但是其中就存在很多的例外情况。例如，在当前城市房地产项目建设过程中，就有一部分的市政公共设施是在开发商与政府相关部门共同约定的基础上完成建设的，虽然建设项目承担人为开发商，但是所有权归政府。因此根据这种情况，在PPP项目资产归属问题中，就需要考虑其中的例外。

（四）“房随地走、地随房走”原则

在我国《物权法》中多条法规中有明确的规定：建设用地的使用权在进行转让、互换、出资或赠与的操作时，建于目标土地上的建筑、设施等物将一同执行；在建筑物、附属设施等进行转让、互换等操作时，建筑物与设施所占用的建设用地的使用权也将按同一原则执行；以建筑物或建设用地进行抵押，与之对应的用地或建筑也会随着目标主体一同进行抵押。这也就是继受取得范畴内的“房随地走、地随房走”的原则。但在目前国内相关法律的框架中，这一原则只能在存量PPP项目资产转让中发挥应有的要用，无法直接适用于新建PPP项目的转让中。由于涉及的问题众多，PPP项目资产的权属问题关系到政府与社会资本间的利益平衡，使其在实际落实的过程中难以执行，操作过程过于复杂，难以对所有的问题加以完善的解决。

（五）不动产登记

在我国目前的继受取得方式里，主要以不动产登记的形式，将项目资产等物权做出公示和确权。这一原则意味着，受让人与出让人双方在签订了项目资产所有权的转讓协议之后，受让人有权要求出让人针对不动产登记进行变更操作。在合同生效后，双方及相关部门如果完成相应的登记公示程序，则受让人成功取得当前这一项目资产的所有权。而如果这一过程中，登记程序未完成，出让人有违约行为，则受让人有权向出让人索取因出让人的违约行为对己方造成的损失的赔偿。

四、结语

综上所述，虽然在《物权法》的框架下可以为PPP项目资产归属为问题带来一定的参考，但是的现实操作中还是较为复杂，仅靠《物权法》是无法解决实践中的所有问题的，所以我国相关机构更应该认识到这一问题的特殊性，积极完善相关法律，综合考虑政府与社会资本单位的权益，设定出较为合理的、明确的解决方式。

注释：

曹静.父女联手签合同 集体资产变“私产”——厦门市湖里区枋湖农贸市场项目四至六层权属问题调查.人民法治.2018（9）.86-87.

赵琰.PPP项目资产权属及会计核算方法.财会学习.2017（22）.119-120.

PPP法治建设国际研讨会专题研讨系列三：PPP项目资产权属法律问题.中国政府采购.2016（3）.29-30.

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2019-04-18