农村土地流转的法律风险及防范

摘 要 土地是广大农民安身立命之所在，党和政府始终把“三农问题”放在极其重要的位置上，把维护好广大农民的根本利益作为奋斗目标。家庭联产承包责任制后，我国又提出了三权分置这一重大制度创新，其重点在于稳定农地承包权、放活土地经营权。近年来我国政府十分重视农村土地流转问题，党的十九大报告和 《农村土地承包法修正案（草案）》更是明确要求加快农村土地承包经营权流转进程，并将土地承包经营权再延长30年。伴随着土地流转的全面展开，流转过程中涌现出了影响政策落实的法律风险及障碍，本文将从土地流转的内涵，现状和存在的风险几方面展开论述，为我国农村土地流转的发展进言献策。

关键词 农村土地流转 法律风险 风险防范

作者简介：李春艳，石河子大学，研究生。

中图分类号：D922.3 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.02.145

一、农村土地流转概述

土地是人类生存的基础，也是生产生活的基石。

农村土地流转的内涵及意义：

对大量学者的研究成果进行归纳总结后，发现多数学者主张的土地流转主要是土地使用权的流转。中国的农村土地流转主要经历了从自由流动开始到严格禁止到逐步放松到标准流通的漫长过程。八十年代以后，随着土地流转相关法律以及规范文件的陆续出台，土地流转进入了规范阶段。 特别是2003年颁布的《中华人民共和国土地承包法》确认了土地承包经营权的转让，并提供了法律依据。至今，我国的土地流转愈发规范，并逐步进入法治轨道。

一方面，中国目前的土地流转形式具有更多的选择性，主要包括分包，持股，转让，合作，租赁和交换。 另一方面，就流转的主体来看，由原来的单一农户主体转变为种粮大户、合作社等其他主体，体现了主体的多元化。就流转的总量来看，到2017年，农村已有30%以上的承包农户在流转承包地，流转面积4.79亿亩。就目前流转的情况来看，以自发为主并且多采用口头形式，由于手续和方法的的不完整与不规范，导致纠纷频发不断。

农村土地流转是农村振兴战略的重要一步，具有重要地位。首先，有利于实现农业的规模化、实现更大的经济效益，将原本分散的土地集中管理，不仅使得产生的经济效益远远高于以前，还提高了土地资源的的利用效率。其次，土地流转可以充分优化集体土地资产的价值，促进农民获得财产收入。以往单纯的依靠传统的农业致富已经不能满足广大农民对物质生活的需求，将土地流转出租经营，不仅可以获得财产收入，而且农民也有更多的时间从其他职业中获得收入。更重要的是，从目前中国情况来看，一些地区农村中大多是一些老人在看家护地，劳动能力是非常有限的，农村土地的流转可以让这些人将土地转让出去，自己从中获得一定的利益，一方面避免了土地的荒废，也得到一定的收入，可以用于生产生活。这也有利于中国的产业调整，解决农业，农村和农民的问题。农村土地流转能够让城市剩余资本进入农村，并为其提供广阔的市场，也有利于缩小城乡差距，促使土地资源得到更好的整合和利用。

二、农村土地流转现状——以江西都昌为例

江西省九江市都昌县坐落于鄱阳湖北岸，以国家优质棉和商品粮、油出产基地闻名。都昌县耕地总面积65.75万亩，其中水田45.7万亩，旱地20.5万亩。该县作为一个经济欠发达地区的农业大县，人口不足九江市六分之一，粮食产量却占九江市三分之一。

不得不考虑的是，仍然还有太多的因素严重阻碍着都昌现代农业的发展：一是农业人口比重过高。都昌人口少，城市化水平低，就业渠道不健全。二是区域地理状况复杂，都昌地貌以丘陵为主。三是农民整体素质不高。习惯传统农业耕作方式，管理粗放，农业科技推广难度大，开拓创新精神不强，应对市场的灵敏度弱。

（一）土地流转中转出户所获经济效益较低

在土地流转过程中，流通方式主要是基于农民之间的土地交换。土地租金价格低，农户拥有土地较少，转出农户在此过程中获得经济效益几乎可以略去不计。土地流转对农户家庭的经济状况并无明显的改善，而缺乏足够的经济效益又使得农户流转出土地的意愿下降，不利于农村土地流转工作的推进。

（二）农村土地流转市场封闭，转移对象多是亲属关系

都昌县作为典型的传统南方县区，乡村之中宗族观念极强，但在现代市场经济的潮流下，传统观念已成为当地土地流转市场明显封闭的障碍。在调查时会发现农户选择的土地转出对象多为同村村民和亲戚朋友，只有少量农户流转对象是外村农户或其他，流转给商业企业的农户基本为零。此外，在土地流转过程中多由农户自主尋找流转渠道，封闭的市场使供求信息不畅通，出现了承包大户无地可包而农户闲置土地无人管理而荒废的现象。这严重阻碍了当地土地流转的速度和规模，这与农村土地的最优效率分配相悖。

（三）农村土地流转期限不明确

调研地农户对土地流转多持观望态度，不愿将手中的耕地以较长时间流转给他人，绝大多数农户流转出的土地并无固定的流转期限，土地流转具有的固定流转期限并且期限多在五年以下这种情况是少之又少。以这种不确定方式流转形成的土地格局存在着随时变动的可能，具有很强的不明确性，不利于权利义务的行使。

三、农村土地流转的法律风险

由于农村土地流转法律制度的不完善，农村土地流转过程中存在权利义务关系界定不明确、纠纷解决机制不完善、农业保险体系不健全等一系列的风险。

（一）法律规定不健全

中国现行的土地流转法律法规主要包括《土地管理法》和《农村土地承包法》。此外，立法目的不同，这些法律法规之间仍存在矛盾和冲突。 由于缺乏维护权利的机制，农民很难在争议发生时寻求适当的法律救济来保护其合法权益。因此，法律规定的不健全，使得农民维权面临着法律救济欠缺的风险。

（二）权利义务关系界定不明确

大多数农民在土地流转过程中没有建立转让合同，也没有明确双方的权利和义务，因此很容易引起争议。主要表现为流转期限以及土地利用方面的纠纷，由于流转期限约定不明确，不利于受让方对土地进行长期的规划利用，受让方对土地经营没有稳定的预期。另外，没有书面的合同对双方的权利义务关系进行规定，受让方很可能对土地进行破坏式的经营，导致土地地力下降，影响土地的后续利用。在发生纠纷时，土地出让人缺乏明确的维权依据，使其处于不利地位，可能会影响出让人流转土地之积极性，造成恶性循环，影响土地流转的推进。土地流转的实际过程中，由于缺乏审查、备案登记等程序，大部分采取口头形式的流转协议，当发生争议时，大多都将陷入难以寻求法律救济的困境。

（三）纠纷解决机制不健全

《中国土地承包法》第51条规定：“如果土地承包经营存在争议，双方可以通过协商解决，也可以要求村民委员会，乡（镇）人民政府和其他调解部门解决。当事人不愿意协商，调解或者协商，调解失败的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁或者直接向人民法院申请” 。从五十一条我们可以看到解决农村土地流转纠纷的方式有四种，即谈判，双方调解，仲裁裁决和法院诉讼。由于农地纠纷具有封闭性，大多不愿意采取仲裁或者诉讼的形式，因其成本很高。我国虽然规定了可以申请仲裁，但大多数农村并未建立农村土地仲裁机构。即使是有，也由于经费原因而没有发挥应有的作用。

（四）风险防控机制不健全

土地对于广大的农民来说不再仅限于承担着保障生活的功能，在一定程度上承担着“安全阀”的兜底功能，农民对于这一兜底功能的强烈需求反映出了农村社会保障体系不健全的现实，它已成为农民流转土地的障碍之一。除此之外，农业生产也在遭受着各种自然风险的影响，这时就急需农业保险来保驾护航。

四、关于预防农村土地流转风险的一些想法

土地作为一种极其重要的不可再生资源，人们赖以生存的基础，各国对土地的利用都给予了高度重视。国外关于土地利用方面的规范积累了大量成熟的经验，值得我们研究借鉴。例如，英国鼓励私人购买土地，个人逐渐成为土地的所有者；法国重视经济组织的载体作用，并对土地流转进行金融扶持；美国建立社区社会保障体系，进行社区防控，并对土地征用制定了极高的标准，严格限制土地征用。土地流转中出现的各种法律风险我们不容忽视，因此需要对这些风险进行规制并采取相应的对策进行防范，确保广大农民的合法权益得到切实的保障，提高农民的财产性收益，在以下几个方面进行风险防控。

（一）充分发挥政府引导作用

有关政府部门要做好土地流转服务。从长远来看，我们要做好审查和备案工作，完善土地流转手续，全面把握农村土地流转的现状，后期要做好服务转出及转入农户的工作，帮助转出土地农户解决就业问题，促进其增收。出台相关奖励政策，在农机购置和农业技术方面给予帮扶，提高流转土地的效益。此外，鼓励农村土地流转中介机构的出现，不断完善中介服务体系，建立一个组织良好，高效，服务完善的土地流转中介系统和服务网络。尽最大的努力为土地流转的供需双方提供及时有效的交易信息，实现从“散户投资者到散户投资者”转为“散户到中介服务组织，中介组织再到大户”的标准化，市场化和有序流通的转变。这一举措不仅可以促进当地经济的发展，增加农民的收入，还可以提高我国土地资源利用效率。

（二）界定双方的权利和义务

作为保护双方合法权益的重要依据，合同在民事活动中发挥着极其重要的作用。由于权利维护者意识薄弱，大多数土地转让是在熟人之间进行的，其中大多数采取口头协议的形式。一旦发生纠纷，对于农民权利的维护极为不利。因此，政府应制定并推广土地流转合同规范文本，载明流转双方的主要信息、流转土地的具体内容、使用时间、适用范围、支付方式、责任承担等内容。 政府应通过各种渠道，加强推进有关土地承包经营权的期限和流通的最新政策法规。让农民了解最新信息，保护农民的各方面财产权。

（三）完善相关制度

首先，完善土地流转纠纷解决机制。随着土地流转的不

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2019-08-14